“過(guò)去規(guī)劃要去辦個(gè)手續(xù)，用地要去辦個(gè)手續(xù)，至少在兩個(gè)部門間來(lái)回奔波。有的企業(yè)為了加快進(jìn)度實(shí)際上是兩套班子，一套班子在跑規(guī)劃，一套班子在跑土地，苦不堪言。”

在去年9月20日的國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上，自然資源部副部長(zhǎng)趙龍用了上面一個(gè)例子來(lái)說(shuō)明過(guò)往規(guī)劃審批環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題。“規(guī)劃許可要辦一個(gè)證，用地審批要辦一個(gè)證，企業(yè)看似拿了好幾個(gè)證件，但這些證的效用是一致的。”

當(dāng)月，自然資源部下發(fā)《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》，試圖通過(guò)“多審合一、多證合一”改革讓群眾和企業(yè)感受到實(shí)實(shí)在在的便利。

趙龍表示，此舉意在實(shí)現(xiàn)兩個(gè)效果，一是便民利民，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，降低企業(yè)制度性交易成本;二是減少行政資源的浪費(fèi)，使大家有更多的精力進(jìn)行政策制定和實(shí)施監(jiān)管。

原有規(guī)劃過(guò)多

規(guī)劃類型過(guò)多、內(nèi)容重疊沖突、審批流程復(fù)雜、地方規(guī)劃朝令夕改等問(wèn)題過(guò)往被業(yè)界詬病已久，但多年未見(jiàn)實(shí)質(zhì)性變革，為何現(xiàn)在可以大張旗鼓地推行“多審合一、多證合一”?

一個(gè)大的背景是，中央近期就國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)連續(xù)下發(fā)“高規(guī)格”文件，為此指明了大方向。

2019年5月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)下發(fā)。

按照《意見(jiàn)》，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開(kāi)發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用。

2019年10月31日，十九屆四中全會(huì)要求，加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線。

趙龍?jiān)谏鲜霭l(fā)布會(huì)上表示，機(jī)構(gòu)改革前，由于規(guī)劃職責(zé)分屬不同的部門，行政相對(duì)人需要向兩個(gè)部門分別申請(qǐng)城鄉(xiāng)規(guī)劃許可和建設(shè)用地審批，其中很多內(nèi)容高度相近，客觀上存在同類事項(xiàng)多頭審批、重復(fù)審查、交叉審查、流程復(fù)雜等問(wèn)題，增加了企業(yè)和群眾的負(fù)擔(dān)，影響了投資落地的效率。

“這次機(jī)構(gòu)改革，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)‘多規(guī)合一’，為改革規(guī)劃許可和用地審批創(chuàng)造了條件。”趙龍稱。

法律的修改也開(kāi)始為國(guó)土空間規(guī)劃的推進(jìn)保駕護(hù)航。

2020年1月1日開(kāi)始施行的新版《土地管理法》第十八條規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。已經(jīng)編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

專項(xiàng)立法也在推進(jìn)。根據(jù)《自然資源部2019年立法工作計(jì)劃》，空間規(guī)劃局研究起草《國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法》。同時(shí)，自然資源部積極配合全國(guó)人大有關(guān)專門委員會(huì)做好《國(guó)土空間規(guī)劃法》等立法工作。

方向雖明，誰(shuí)來(lái)執(zhí)行?此前，主體功能區(qū)規(guī)劃由國(guó)家發(fā)改委牽頭制定，土地利用總體規(guī)劃是原國(guó)土部主導(dǎo)，城鄉(xiāng)規(guī)劃則主要是住建部負(fù)責(zé)，政出多門難免影響效率和權(quán)威性。

2018年開(kāi)始，新一輪政府機(jī)構(gòu)改革組建了自然資源部，將承擔(dān)“多規(guī)合一”、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)。

三條紅線

2019年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求統(tǒng)籌劃定落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，到2035年，通過(guò)加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施管理，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國(guó)土空間布局體系。

這三條控制線與國(guó)土空間規(guī)劃是什么關(guān)系?為何要統(tǒng)籌劃定?

簡(jiǎn)單理解，從國(guó)土空間規(guī)劃中，外界看到的是發(fā)展目標(biāo)和愿景，主要解決怎么干的問(wèn)題;而從三條控制線中，外界看到的是發(fā)展底線和紅線，主要提出哪些不能干的問(wèn)題。

與原來(lái)規(guī)劃政出多門類似，三條控制線此前也分屬不同部門來(lái)劃定，由此帶來(lái)的弊端不少。

自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局局長(zhǎng)劉國(guó)洪在解讀上述指導(dǎo)意見(jiàn)的新聞發(fā)布會(huì)上表示，機(jī)構(gòu)改革前，原環(huán)境保護(hù)部牽頭劃定陸地生態(tài)保護(hù)紅線，原國(guó)土資源部、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合組織劃定永久基本農(nóng)田，原國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，原國(guó)家海洋局牽頭劃定海洋生態(tài)保護(hù)紅線。

截至2019年11月，京津冀、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶11省市和寧夏回族自治區(qū)共15省(區(qū)、市)生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案已獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。全國(guó)劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝，已完成上圖入庫(kù)、落地到戶。北京等14個(gè)城市的開(kāi)發(fā)邊界劃定已完成，其他部分城市形成了初步成果。

劉國(guó)洪表示，三條控制線分頭劃定，在劃定規(guī)程、技術(shù)規(guī)范和管理規(guī)定上缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，劃定工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)也不夠，出現(xiàn)了交叉重疊難落地等情況，對(duì)后續(xù)規(guī)范管理和嚴(yán)格監(jiān)管造成不少矛盾和沖突;對(duì)落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略的相關(guān)建設(shè)難以避讓占用生態(tài)紅線，缺乏明確的管控規(guī)則，不利于維護(hù)三條控制線的嚴(yán)肅性。

國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，新組建的自然資源部承擔(dān)了“多規(guī)合一”、建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的職責(zé)，原來(lái)分散在相關(guān)部門的三條控制線劃定管理職責(zé)，也由自然資源部統(tǒng)一履行。

以后一旦三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，應(yīng)該如何處置?

“三條控制線出現(xiàn)矛盾時(shí)，生態(tài)保護(hù)紅線要保證生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，永久基本農(nóng)田要保證適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能，不占或少占永久基本農(nóng)田，區(qū)分自然保護(hù)地核心區(qū)和一般控制區(qū)，根據(jù)對(duì)生態(tài)功能造成的影響確定是否退出。”劉國(guó)洪稱。

關(guān)鍵詞： 國(guó)土空間